Houston dice no alla zonizzazione

Questo è un articolo del 1994, già apparso su “The Freeman” scritto all’indomani dell’ennesima bocciatura (referendaria) dell’ipotesi di introdurre anche a Houston (Texas) una forma di pianificazione pubblica del territorio. Professore di Letteratura americana e di Retorica alla St. John School di Houston, il professor Saltzman all’epoca era anche presidente dell’ufficio dei relatori della Houston Property Rights Association.

“Lo zoning viene rifiutato per la terza volta”, titolava l’edizione mattutina dello Houston Post del 3 novembre 1993. Come già avevano fatto nel 1948 e nel 1962, gli abitanti di Houston hanno votato ancora una volta per non modificare la più grande città d’America senza regole di zonizzazione.

“Dobbiamo fermare l’erosione della qualità della vita che si spande come un cancro in molti dei nostri quartieri. Questa gente sta implorando aiuto, lo zoning è la risposta” aveva detto il presidente dell’Associazione dei proprietari di casa di Houston ad agosto. Però la stragrande maggioranza dei cittadini di Houston non stavano chiedendo la zonizzazione. Gli ispanici e i neri a basso reddito hanno votato decisamente, rispettivamente il 58% e il 71%, contro tale misura che pure era stata promossa quale modo per “salvare” i loro quartieri. In un referendum a bassa affluenza, solo il 10% degli elettori registrati ha dato il proprio consenso alla zonizzazione, smentendo la pretesa dei sostenitori della stessa in merito all’esistenza di un diffuso scontento tra gli abitanti di Houston riguardo al loro “poco regolato” mercato immobiliare.

Infatti, con 17 diverse ordinanze sull’uso dei terreni che coprono argomenti così specifici come i campeggi per roulotte o l’urbanistica commerciale, la proprietà a Houston non è esattamente “poco regolata”. Ciò che si trae da questo dibattito svoltosi a Houston, ad ogni modo, è la sottolineatura dei vantaggi di una grande città che più di ogni altra in America fa affidamento al mercato per definire l’uso dei terreni.

Rischi esagerati

Con la zonizzazione una città può regolare la posizione e la struttura di ogni utilizzo dei terreni, che si tratti di realizzare case, distributori di benzina o bar. I suoi sostenitori ritengono che le case non protette dalla zonizzazione rischiano una perdita di valore della proprietà se nei loro pressi vengono costruiti un’impresa o condomini di appartamenti.

Non necessariamente. Fate un giro in centro a Houston e lo troverete pieno di nuove costosissime case costruite di fronte o a fianco di edifici commerciali o condomini preesistenti. Le persone che costruiscono e comprano queste case non sono stupide. C’è evidentemente un notevole mercato per case che si trovino in posizioni cittadine ben servite.

Questo crea dubbi sulla necessità della zonizzazione per proteggere o aumentare i valori della proprietà. All’interno di Houston ci sono due piccole città indipendenti, Bellaire e West University, che adottano la zonizzazione. Tra il 1970 e il 1980 i prezzi delle case a Bellaire e West University sono saliti più lentamente che in molte parti di Houston, incluse quelle senza una restrizione privata del quartiere contro attività commerciali e condomini. Infatti, tra il 1990 e il 1993, il prezzo medio delle case nelle due città in realtà scese, mentre cresceva velocemente in molti quartieri di Houston, con restrizioni o senza. I rischi economici delle case non protette dalla zonizzazione sono, nella migliore delle ipotesi, pesantemente sovrastimati.

Un’altra esagerazione è che senza lo zoning i quartieri composti da case unifamiliari saranno probabilmente infestati da attività commerciali e condomini. A Houston Heights, un quartiere centenario composto da 300 isolati, solo circa il 5% degli isolati residenziali ha restrizioni private. Inoltre, una legge che fu varata ancora ai tempi del proibizionismo impedisce la vendita di liquori negli Heights. Questi sono gli unici controlli sulla proprietà negli Heights nel corso degli ultimi cent’anni, a parte le delibere comunali.

Nonostante ciò, le case unifamiliari occupano l’86% dei lotti nelle strade secondarie. Le attività commerciali coprono il 7% del terreno; le aree industriali, meno del 2%; i condomini, meno del 2%; le chiese e le scuole, il 4%. Simili risultati nella distribuzione degli usi del territorio sono stati documentati in altri vicinati del centro privi di regolamentazioni. Perché questo accade?

A Houston gli usi del territorio tendono a differenziarsi tra loro in quanto gli investitori rispondono agli incentivi del mercato. Con il sistema di Houston, l’industria pesante si colloca volontariamente sui larghi tratti vicini alle ferrovie o alle autostrade, i condomini e i centri commerciali cercano vie molto trafficate, le stazioni di servizio si contendono gli incroci più frequentati.

Col mercato al lavoro non c’è bisogno di alcuna divisione in distretti imposta dal governo. Le attività commerciali che aprono all’interno di tranquilli vicinati residenziali difficilmente competeranno con stabilimenti che godano della visibilità e del traffico di una strada molto percorsa. Le attività commerciali che prosperano in mezzo alle case spesso soddisfano una forte domanda locale.

I meccanici della “Shade-tree” compaiono in quartieri a basso reddito per riparare le vecchie macchine che i proprietari non possono permettersi di rimpiazzare. I supermercati della “More and pop” riforniscono chi non ha macchine. Nel West End di Houston, un’area con una numerosa popolazione di artisti, troviamo eleganti e costose case di città inframmezzate da industrie e studi cinematografici. In giro per Houston, tali innesti di commerciale e residenziale a mutuo beneficio di entrambi riflettono la sensibilità del mercato ai bisogni del consumatore: una sensibilità non certo menomata dai gusti dei politici e dei burocrati.

Quanti temono la zonizzazione ignorano la capacità di autoregolamentazione del mercato. In presenza di una domanda stabile di case unifamiliari, i normali prezzi delle proprietà impediranno probabilmente la maggior parte degli usi “nocivi” – come discariche e officine – che necessitano di terreni a buon mercato. Senza rendersene conto, i proprietari di case hanno escluso questi usi attraverso le loro stesse libere scelte. Come dice l’esperto di zoning Bernard Siegan, “la restrizione più efficace è la competizione”.

Proteggersi da sé

Dal momento che il mercato crea un’ampia prevedibilità in merito all’uso dei terreni, chiunque può proteggersi da sé, in sintonia con i propri criteri, dagli usi che non gli piacciono. Egli può ricercare le proprie risposte in merito alla qualità della vita senza che il governo locale gli imponga la propria versione.

Coloro che apprezzano la vicinanza a una zona servita dal commercio al dettaglio possono vivere in vie molto frequentate o nei pressi di queste, e prendersi il rischio di affrontare maggior rumore e traffico di quanti ricercano la pace e la tranquillità di una strada secondaria residenziale. La necessità di tenere i bar lontani dai residenti è utilizzata di frequente per giustificare lo zoning, ma un abitante di Houston dice che gli piace vivere vicino a un bar perché “i clienti dei locali e il traffico pedonale sono deterrenti per il crimine”. A Houston, a ciascuno il suo.

Anche senza zoning, gli acquirenti di case che vogliano controllare lo sviluppo dei terreni nel loro vicinato hanno un’opzione chiamata “restrizione contrattuale” (deed restriction). Di norma, queste limitazioni legali sono introdotte dal costruttore iniziale per proteggere, nell’arco di 25 o 30 anni, tutte le proprietà comprate all’interno di una lottizzazione. Le restrizioni sono spesso rinnovabili dopo quel periodo e la maggior parte delle case di Houston costruite a partire dalla seconda guerra mondiale hanno tali restrizioni. Fatte rispettare dalle associazioni civiche con l’aiuto della città, queste limitazioni contrattuali possono impedirono ad attività commerciali o condomini di entrare entro una data area. Possono anche richiedere che i residenti mantengano curati i loro prati e dipingano le loro case solo con alcuni colori. Per quanto possano essere dettagliate, le restrizioni definite al rogito contengono regole volontariamente accettate dagli acquirenti delle case, diversamente dalle leggi imposte ai proprietari da una commissione di zonizzazione.

Prevedibilmente, coloro che promuovono la zonizzazione criticano le restrizioni contrattuali dicendo che sono protezioni orientate solo contro usi misti. Le restrizioni finiscono ai limiti della zona costruita, lasciando i residenti che si trovano ai limiti del vicinato relativamente non protetti da un condominio o un’attività commerciale. I sostenitori della zonizzazione vogliono essere garantiti con protezioni che né le restrizioni contrattuali né la naturale separazione della terra possono provvedere.

Ma sono veramente possibili queste garanzie, anche sotto la zonizzazione? A Forth Worth e Dallas, due città pianificate con la il sistema dello zoning, uno può notare un edificio a otto piani sovrastante le case vicine, un complesso di condomini ad alta densità e un centro commerciale che si trova dall’altro lato di una stradina dove si sono costruzioni residenziali, e un rigattiere e un gommista accanto alle case. Anche in Connecticut, severamente diviso in zone, uno può trovare una fabbrica subito dietro una casa, un nuovo supermercato che viene costruito di fianco ad abitazioni e un bar dall’altra parte della strada delle case – commistioni normalmente denunciate come incompatibili da quanti a Houston sostengono la zonizzazione.

Nei modelli di sfruttamento del territorio e nella prevedibilità di quei modelli, Houston e le grandi città che dispongono di piani regolari e zonizzazione sono assai più simili di quanto sono disposti ad ammettere coloro che sono favorevoli alla divisione. La differenza è che gli abitanti di Houston interiorizzano (con un discreto successo) i rischi che lo zoning cerca di controllare in altro modo amministrando i diritti di proprietà dei cittadini.

Il vantaggio di Houston

Questo è il vantaggio di Houston: la tutela dei diritti di proprietà. È vero: Houston ha ordinanze molto severe, ma essendo assente lo zoning i cittadini mantengono sulla loro proprietà molto di quel controllo che altrove è consegnato al governo locale. La zonizzazione fa crescere esponenzialmente l’opportunità dei funzionari pubblici di manipolare la proprietà privata per il massimo beneficio politico e di “imporre costi agli altri piuttosto che a se stessi”, come scrive l’economista Thomas Sowell. Sotto la zonizzazione, i beni locali e i servizi riflettono quei costi della regolamentazione che gli abitanti di Houston evitano.

Uno di quei beni è l’alloggio. Priva di zoning, Houston si classifica decisamente in testa alle maggiori città americane per quel che riguarda la capacità di trovare un alloggio a un prezzo abbordabile. “È più facile qui che in ogni altra grande città della nazione”, dice l’economista dell’università di Houston, Barton Smith. Secondo Smith, una ragione è la mancanza di zonizzazione. Nel 1991 un’indagine federale citò la zonizzazione come la maggiore causa della mancanza di case con prezzo abbordabile in America. Ma come fa la zonizzazione a rialzare il costo delle case?

Il piano di zonizzazione proposto a Houston ha mostrato come. Esso conteneva controlli alla densità di popolazione, una scelta che avrebbero portato ad affitti più alti per molti nuovi appartamenti e a un prezzo più alto per molte nuove case in città. In un caso, in effetti, un membro della commissione per la pianificazione congelò di fatto il rinnovo di un condominio di appartamenti per popolazione a basso reddito inserendolo in una zona destinata solo a case unifamiliari. In questo modo, la struttura divenne “non conforme all’uso previsto”, scoraggiando i finanziatori dal rischiare del denaro sul progetto. Alla lunga, la zonizzazione aumenta il costo delle case restringendo la loro disponibilità. Ironicamente, lo zoning rende tali cattive politiche una scelta prevedibile per le autorità comunali, perché i politici sono sensibili ai desideri dei proprietari di case politicamente influenti, i quali sono desiderosi che sia limitato lo sviluppo vicino ai loro quartieri. Nella Houston non divisa in zone, i costruttori possono aggiustare il numero di unità abitative per lotto al fine di soddisfare la domanda dei consumatori, ma non possono manovrare l’agenda di quanti controllano la zonizzazione.

Coloro che propongono la zonizzazione dicono che vogliono solo più potere di trattativa con quanti costruiscono sui terreni vicini alle case. Idealmente, essi sostengono, si potrebbe ottenere un compromesso sull’uso o sull’estetica in grado di creare una situazione vantaggiosa per tutti.

Beh: non esattamente per tutti. La concessione di costruire meno unità abitative all’interno di un complesso può alzare gli affitti in quel luogo, rendendo il prezzo così elevato da spingere alcuni individui fuori dal complesso. E la probabilità dei ritardi nella costruzione, conseguenza delle procedure e dei litigi derivanti dalla zonizzazione, produrrà costi tali da costringere allo stesso modo alcuni costruttori fuori dal mercato. Ad esempio, secondo un giornalista la zonizzazione e le conseguenti regolazioni dell’uso del terreno hanno incrementato i costi dell’edilizia ad Austin, in Texas: “I problemi – sia che comprendano l’opposizione del quartiere, nuove ordinanze, politiche non chiare o moratorie – significano ritardi, e i ritardi costano soldi”. Gli interessi dei consumatori e dei produttori più vulnerabili sono protetti da diritti di proprietà privata ben sicuri, e non già dallo zoning.

Questi diritti danno a Houston anche alcune opportunità d’impiego che la zonizzazione avrebbe rimosso. Un caso riguardò la Forged Vessel Connections, un’industria di componenti meccaniche. Durante gli ultimi 17 anni l’impresa ha avuto la propria localizzazione nel quartiere prevalentemente nero di Acres Homes e ha dato lavoro ai residenti e anche a persone provenienti da quartieri vicini. Ma con zonizzazione l’area della fabbrica fu inserita in un distretto residenziale, il che significava che l’edificio non poteva espandersi, causando così la fine dei progetti per aggiungere 36 nuovi posti di lavoro entro il 1996.

In assenza di zonizzazione, a Houston le aziende casalinghe sono comuni e operano in modo relativamente libero, dove non vi siano proibizioni dettate dal contratto d’acquisto. Ma il piano di zonizzazione ha un approccio differente: nessun dipendente a parte i residenti; nessuna insegna; nessun parcheggio per i clienti; nessun indizio esterno di attività commerciale. Per gli abitanti di Houston, un assaggio della legislazione che infetta le aziende organizzate all’interno della propria abitazione nel novanta per cento delle città americane. E la Houston Homeowner’s Association, uno dei soggetti più interessati alla zonizzazione, ha assicurato ai suoi membri che non c’era nessuna ragione per cui “gli standard delle aziende casalinghe debbano essere limitati con queste proibizioni”, suggerendo che ulteriori regole avrebbero potuto essere aggiunte più tardi.

La zonizzazione avrebbe creato una difficoltà ingiustificata per molti imprenditori. Ad esempio, una madre single ha avviato un servizio di assistenza telefonica nella sua stessa abitazione, assumendo altre donne del quartiere quali coadiuvanti. La zonizzazione l’avrebbe costretta a licenziare le impiegate o a prendere in affitto qualche locale come ufficio. Avrebbe potuto chiedere un’eccezione e pregare che le sue aspirazioni soddisfacessero i vicini e gli impiegati comunali. Questo scenario lede il principio che l’usare la proprietà privata per lavorare e assumere è un diritto, e non semplicemente un favore garantito dal governo locale.

I maggiori beneficiari del fatto che Houston non abbia abbracciato la zonizzazione non sono i ricchi e avidi imprenditori edili, come hanno sostenuto i fautori dello zoning. All’interno delle aree divise in zone i grossi impresari edili godono della competizione ridotta che è conseguente a questa politica e possono permettersi gli avvocati e gli altri consulenti necessari per ottenere eccezioni rispetto alle regole della pianificazione urbanistica. Quelli che hanno più da guadagnare dal libero esercizio dei diritti della proprietà privata, allora, sono i disoccupati e i poveri, quanti insomma hanno meno possibilità di sostenere i costi della regolamentazione.

Alcuni episodi esemplificativi di tutto ciò si ebbero negli anni Ottanta, quando Houston perse 250 mila posti di lavoro in occasione della “crisi petrolifera”. Uno dei reporter di Houston ha ricordato: “Poiché era pieno di quartieri dove non c’erano barriere significative alle aziende casalinghe, il licenziamento divenne un’opportunità, invece che una devastazione. Più di una volta ho visto i disoccupati diventare imprenditori”. Di frequente a Houston gli imprenditori dei quartieri ispanici nascono anche loro dalle imprese costruite nelle mura domestiche.

Case ad un prezzo abbordabile e vicine ai servizi di vendita al dettaglio, aziende casalinghe non penalizzate da regolamentazioni eccessive: tutte queste sono benedizioni, non cancri, di una città nella quale i singoli definiscono l’uso delle loro proprietà.

Al limite, la presenza della zonizzazione – non la sua mancanza – può essere negativa per un vecchio quartiere. Jack Harris, un economista del settore immobiliare, ha spiegato che “la zonizzazione causa problemi alla trasformazione dei quartieri. Anche se il mercato può indicare la necessità di un cambio nell’uso del territorio, la zonizzazione prova a ostacolare tale evoluzione”. Harris sottolinea che il mercato è più intelligente di burocrati e politici. Inesperti delle realtà dei mercati, essi possono provare a “migliorare” o “preservare” un quartiere espellendo con la zonizzazione la maggior parte delle attività commerciali e dei condomini, come se talune comunità sulla via del declino potessero essere rivitalizzante solo dal legiferare in favore di una domanda inesistente di case unifamiliari.

Il libero mercato nell’uso dei terreni non garantisce la rivitalizzazione di un quartiere. Ma lasciare decidere ai singoli su cosa fare delle loro proprietà può favorire il riutilizzo del territorio, specialmente quando un’attività commerciale o una costruzione multifamiliare può essere l’unica opportunità che rimane a un quartiere.

Infine, le restrizioni della zonizzazione ispirano solo i modi per aggirarle. Uno speculatore comprerà proprietà in zone rigidamente regolate e il cui prezzo sarà tenuto artificiosamente basso, e poi trarrà un enorme profitto negoziando con gli amministratori al fine di ottenere una classificazione meno restrittiva. Un tale schema favorisce quanti dispongono di agganci politici. Almeno, in assenza di zonizzazione i benefici maggiori vanno ai proprietari originari dei terreni, che possono vendere la loro terra al prezzo di mercato. In ogni modo, le forze del mercato prevalgono. La zonizzazione semplicemente rallenta tale evoluzione e la rende più costosa.

Per giunta, la zonizzazione rende l’intolleranza meno costosa. Alcuni sostenitori dello zoning hanno richiesto la divisione delle ville residenziali dagli appartamenti per lavoratori a basso reddito. “Questi complessi cadenti contengono centinaia di persone con un’educazione e con abilità economiche molto limitate, con sistemi di valore completamente estranei alla maggioranza dei proprietari di case ”, si è lamentato il vicepresidente del “Committee to Zone the City” nell’agosto del 1990. In altre parole, non è solo l’errato tipo d’uso dei terreni che è “incompatibile” con le case unifamiliari, ma anche un errato modo d’essere delle persone. Tali tentativi di escludere i poveri, invece, non possono prevalere quando i diritti di proprietà dei padroni dei terreni sono tutelati.

I costi morali

Lo zoning rende più costoso realizzare attività commerciali e trovare alloggi, ma il maggior costo della zonizzazione è di tipo morale. Essenzialmente, la zonizzazione garantisce a un gruppo di impiegati pubblici e privati cittadini privilegiati il libero esercizio del potere statale, il quale impone i propri schemi sull’uso della proprietà di qualcun altro. Questo processo inficia il diritto basilare dell’individuo all’autodeterminazione. Votando contro lo zoning, gli abitanti di Houston hanno rafforzato le loro pretese su quel diritto.